《中华人民共和国行政诉讼法》解读
一、立法概述
行政诉讼，也就是俗称的“民告官”。1989年4月4日，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）由第七届全国人大第二次会议通过，并于1990年10月1日起施行。《行政诉讼法》实施以来，在解决行政争议，推进依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益等方面，发挥了重要作用，但是，随着社会主义民主法制建设的深入推进，行政诉讼制度与社会经济发展不协调、不适应的问题也日渐突出，特别是人民群众对行政诉讼中存在的“立案难、审理难、执行难”等突出问题反映强烈。
针对行政诉讼过程中存在的“立案难、审理难、执行难”问题，适应依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的新要求， 2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了《全国人大常委会关于修改〈行政诉讼法〉的决定》，2015年5月1日开始施行。
2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了《关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，检察机关提起公益诉讼明确写入这两部法律。这标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。会议决定对《中华人民共和国行政诉讼法》作出修改，为检察机关提起行政公益诉讼提供了明确的法律依据。会议决定对行政诉讼法第二十五条增加一款，作为第四款。该款规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。
《行政诉讼法》的修改立足于维护人民权益，立足于让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，立足于健全行政审判运行机制，立足于确保人民法院依法独立公正行使行政审判权。《行政诉讼法》的修改推动了具有中国特色行政诉讼制度的不断完善和深入发展，是全面落实依法治国方略的一个抓手，也将是全面推进依法治国的一块“试金石”。
二、2014年重要修改解读
2014年《行政诉讼法》的修改主要针对实践中立案难、审理难、执行难“三难”问题，对管辖制度、诉讼参加人制度、证据制度、民事争议和行政争议交叉的处理机制、判决形式等十方面进行完善。
（一）扩大了行政诉讼的受案范围
新《行政诉讼法》将诉讼对象由原来的“具体行政行为”修改为“行政行为”，极大地扩大了行政诉讼的受案范围。
具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。简而言之，即指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。
与具体行政行为对应的是“抽象行政行为”。抽象行政行为，是指国家行政机关针对不特定管理对象实施的制定法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为，其行为形式体现为行政法律文件，其中包括规范文件和非规范文件。
原《行政诉讼法》规定，法院只能受理群众针对行政机关做出的具体行政行为的起诉案件，而对行政机关出台的具有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为无权干涉。经过修改后的《行政诉讼法》将“具体行政行为”中“具体”两字删除，修改为“行政行为”，意味着，群众对行政机关做出的具有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为也有权起诉，扩大了行政诉讼的受案范围，加大了普通群众对政府机关作为的监督。
（二）被诉机关负责人应当出庭应诉，破解“告官不见官”
行政诉讼是“民告官”的制度, 行政机关负责人出庭应诉,不仅有利于解决行政争议, 也有利于增强行政机关负责人依法行政的意识。
新《行政诉讼法》总结近年来一些地方推动行政机关负责人出庭应诉的好的做法, 对行政机关负责人出庭应诉作出了规定：被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的, 应当委托行政机关相应的工作人员出庭。同时规定，人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭, 或者未经法庭许可中途退庭的, 可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告, 并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。这就要求行政机关更加积极地配合、支持人民法院行使审判权，特别是行政机关内部要健全行政应诉的配套制度，把行政应诉工作纳入各级行政机关依法行政的指标考核体系中来推动。
（三）维持决定的复议机关仍为被告
新《行政诉讼法》规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原法规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。原法规定在实践中导致复议机关为了规避当被告的风险而简单作出维持复议决定，使得复议制度的设计初衷难以实现。新法将作出维持决定的复议机关一并纳入被告范畴，有助于破解复议机关的自利倾向，改变复议机关“维持会”的形象，更好地发挥行政复议制度监督行政机关依法行政的功能。
（四）法院可对规范性文件附带审查
实践中, 有些具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益, 是地方政府及其部门制定的规范性文件中越权错位等规定造成的。为从根本上减少违法行政行为, 可以由法院在审查行政行为时应公民、法人或者其他组织的申请对规范性文件进行附带审查。为此, 新《行政诉讼法》规定:
1. 公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府制定的规范性文件不合法, 在对行政行为提起诉讼时, 可以一并请求对该规范性文件进行审查。此规范性文件不含政府规章。
2. 人民法院在审理行政案件中, 发现上述规范性文件不合法的, 不作为认定行政行为合法的依据, 并应当向制定机关提出处理的司法建议。
结合最高法院新的司法解释，实践中要注意三个问题：
一是要注意提出规范性文件审查的时间为一审开庭审理前，有正当理由的，可以在法庭调查中提出；
二是法院认为规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并要在裁判理由中予以阐明；
三是法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议。
（五）完善诉讼参加人制度
新《行政诉讼法》完善了诉讼参加人制度：
一是明确原告资格。新《行政诉讼法》规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。
二是进一步明确被告资格。新《行政诉讼法》规定，复议机关在法定期限内未作出复议决定, 公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的, 作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的, 复议机关是被告。行政机关委托的组织作出行政行为的, 委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告。经复议的案件, 复议机关决定维持原行政行为的, 作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的, 复议机关是被告。
三是细化第三人制度。实践中, 行政诉讼涉及第三方利益的情形逐渐增多, 完善第三人制度有利于解决行政争议。为此, 新《行政诉讼法》规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼, 或者同案件处理结果有利害关系的,可以作为第三人申请参加诉讼, 或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的, 第三人有权依法提起上诉。
（六）明确分配各方举证责任
新《行政诉讼法》在吸收以往司法解释和审判实践的有益经验基础上，从五个方面对证据制度予以完善：
一是明确了行政主体逾期举证的法律后果。新《行政诉讼法》第三十四条第二款规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。
二是完善被告举证制度，明确被告可以补充证据的两种情形。
三是明确原告在行政赔偿、补偿、行政不作为案件中的举证责任。
四是完善法院调取证据制度。明确法院依申请调取证据的三种情形及法院不得为证明行政行为合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。五是明确证据的适用规则，即证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，不得在公开开庭时出示。人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。这些规定，对于引导行政机关和当事人积极、有效举证，规范证据使用，增强判决的公正性和说服力具有举足轻重的作用。
（七）建立民事行政争议交叉有处理机制
有些行政行为引起的争议, 往往伴随着相关的民事争议。这两类争议依照《行政诉讼法》和《民事诉讼法》分别立案, 分别审理, 浪费了司法资源, 有的还导致循环诉讼, 影响司法效率, 不利于保护当事人的合法权益。
根据实践中行政争议与相关民事争议一并审理的做法, 新《行政诉讼法》增加规定，一是在涉及行政许可、登记和就民事争议所作的裁决的行政诉讼中, 当事人申请一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。二是在行政诉讼中, 人民法院认为该行政案件审理需以民事诉讼的裁判为依据的, 裁定中止行政诉讼。
（八）增加行政判决形式
原《行政诉讼法》规定了维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决等四类判决形式。这些判决形式已不能完全适应审判实际需要, 应予修改完善。新《行政诉讼法》作如下补充修改：
1. 以判决驳回原告诉讼请求代替维持判决。根据审判实际需要, 新《行政诉讼法》规定，行政行为证据确凿, 适用法律、法规正确, 符合法定程序的, 或者原告要求被告履行职责或给付义务理由不成立的, 人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
2. 增加给付判决。根据审判实际需要, 人民法院经过审理,查明被告依法负有给付义务的, 判决被告履行给付义务。
3. 增加确认违法或者无效判决。根据审判实际需要, 在以下五种情形, 人民法院判决确认行政行为违法：（1）行政行为依法应当撤销, 但撤销该行政行为将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（2）行政行为依法应当撤销, 但不具有可撤销内容的；（3）行政行为程序轻微违法, 但对原告权利不产生实际影响的；（4）被告不履行或者拖延履行法定职责, 判决履行已没有意义的；（5）被告撤销或者变更原违法行政行为, 原告仍要求对原行政行为的违法性作出确认的。
有以下情形, 人民法院判决确认行政行为无效：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形, 原告申请确认行政行为无效的, 人民法院判决确认无效。人民法院作出确认违法或者无效的判决时, 可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的, 依法判决被告承担赔偿责任。
4. 扩大变更判决范围。根据审判实际需要, 新《行政诉讼法》规定，行政处罚明显不当, 或者其他行政行为涉及对款额的确定或者认定确有错误的, 人民法院可以判决变更。人民法院判决变更, 不得加重原告的义务或者减少原告的利益。但利害关系人同为原告, 且诉讼请求相反的除外。
（九）行政诉讼可适用简易程序
简易程序, 有利于提高审判效率, 降低诉讼成本。新《行政诉讼法》规定，人民法院审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的第一审行政案件, 在以下四种情况下可以适用简易程序：
1. 被诉行政行为是依法当场作出的；
2. 案件涉及款额二千元以下的；
3. 属于政府信息公开案件的；
4. 当事人各方同意适用简易程序的。
适用简易程序审理的行政案件, 由审判员一人独任审理, 并应当在立案之日起四十五日内审结。
（十）明确行政机关不执行判决的法律责任
执行是保证实体权利实现的最后一环。与民事执行可直接采取查封、冻结、变卖、划拨等措施不同的是，行政判决不单是金钱给付的执行，还有判决行政机关重新作出行政行为或者在一定期限内履行法定职责的判决执行，后者仍需要行政机关负责人负起责任继续履行。
为增强法律规定的可执行性, 新《行政诉讼法》增加规定，行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的, 一审人民法院可以采取下列措施：
1. 对应当归还的罚款或者应当给付的款额, 通知银行从该行政机关的账户内划拨；
2. 在规定期限内不履行的, 从期满之日起, 对该行政机关负责人按日处五十元至一百元罚款；
3. 将行政机关拒绝履行的情况予以公告；
4. 向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关, 根据有关规定进行处理, 并将处理情况告知人民法院；
5. 拒不履行判决、裁定、调解书, 社会影响恶劣的, 可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重, 构成犯罪的, 依法追究刑事责任。
三、2017年新修改重点解读
（一）修改背景
检察机关提起公益诉讼是当下司法改革的重头戏之一，也是我国司法制度的一大创举。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（以下简称《授权决定》），最高人民检察院自2015年7月起，在北京等13个省区市开展为期两年的检察机关提起公益诉讼试点。为期两年的检察机关提起公益诉讼试点取得了巨大成功和积极成效。检察机关提起公益诉讼试点两年来，各试点地区检察机关办理公益诉讼案件9053件，包括诉前程序案件7903件、提起诉讼案件1150件。其中超过97%的诉前程序案件是行政公益诉讼诉前案件。超过77%的案件，行政机关收到检察建议后，都主动纠正了违法行为或者履行了法定职责。检察机关作为法律监督机关，为了保护国家利益和社会公共利益，把行政机关或违法企业告上法庭，并且将诉讼与监督相结合，这有助于推动检察监督与行政机关内部纠错机制有效衔接，促进依法行政、严格执法。
2017年5月23日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十五次会议，审议通过《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》。会议指出，试点检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域，办理了一大批公益诉讼案件，积累了丰富的案件样本，制度设计得到充分检验，正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟；要在总结试点工作的基础上，为检察机关提起公益诉讼提供法律保障。《授权决定》也明确要求，试点期满后，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律。实践证明，正式确立检察机关提起公益诉讼制度有重大必要性，建立检察机关提起公益诉讼制度，对于全面依法治国特别是推进法治政府建设、完善中国特色社会主义司法制度具有重大意义。
时值试点期满之际，全国人大常委会通过修法决定，将检察机关提起公益诉讼作为一项正式的制度，规定于《行政诉讼法》之中，推动了我国立法体系的完善，检察机关提起公益诉讼制度由此扬帆远航。
（二）修改内容解读
《全国人大常委会关于修改<民事诉讼法>和<行政诉讼法>的决定》对《行政诉讼法》进行修改，第二十五条增加一款，作为第四款，由此，《行政诉讼法》第二十五条为：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。
本次修改，修改内容包括两重要部分：
1.案件范围。新《行政诉讼法》将检察机关提起行政公益诉讼的案件范围确定为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，这些领域直接涉及国家利益和社会公共利益，也是人民群众高度关注的民生领域。
2.诉前程序。《授权决定》明确要求，提起公益诉讼前，人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责，或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。试点中，超过75％的行政机关在收到检察建议后主动纠正了违法行为。新《行政诉讼法》规定，检察机关在提起行政公益诉讼前，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。
（三）修改意义
检察机关提起公益诉讼的制度写入《行政诉讼法》，促进了公益保护体系的不断完善。检察机关提起公益诉讼，有利于发挥法律监督职能作用，健全对国家利益和社会公共利益保护的法律制度。一是弥补行政公益诉讼的主体缺位。在行政机关不纠正违法或怠于履行职责的情况下，检察机关通过检察建议、提起公益诉讼等方式，督促行政机关依法履行保护公益职责，向人民法院提起行政公益诉讼，确保国家利益和社会公共利益得到有效保护。二是督促行政机关依法行政、严格执法。在行政公益诉讼中，诉前程序是必经程序，检察机关通过提出检察建议督促行政机关依法履行职责，增强了行政机关依法行政的主动性和积极性。同时，针对实践中有些行政相对人不履行法定义务甚至抗拒行政机关处罚的情况，检察机关通过公益诉讼介入后，也有利于维护行政执法权威和公信力。
检察机关提起公益诉讼，有力地保护了国家利益和社会公共利益，促使全社会逐渐形成尊重公益、爱护公益以及与损害公益行为作斗争的意识和观念。同时，促使行政机关进一步提高依法行政的意识和能力，依法办事的体制机制日趋完善。公益诉讼入法也为检察机关法律监督职能的最大化发展并最终实现其宪法性定位提供了制度性契机。检察机关的法律监督职能从诉讼监督走向一般监督，中间的桥梁就是公益诉讼。检察机关提起公益诉讼在世界的法治文明中创造出了一种中国模式，将会产生越来越深入、广泛的制度性价值。